מלחמת רוסיה-אוקראינה לאור דיני השימוש בכוח במשפט הבינלאומי

כולנו עדים ועדות בשבועות האחרונים למלחמה העקובה מדם המתנהלת באוקראינה. מלבד העניין האנושי והפוליטי, נציע לכם ולכן, משפטנים ומשפטניות בהתהוות, להתבונן באירועים אקטואליים גם דרך פריזמה משפטית – אנחנו כאן, בבלוג משפטי+, בשביל לעזור לכם לעשות בדיוק את זה! נייר זה יתרכז בחוקיות השימוש בכוח מבחינת המשפט הבינלאומי, תוך יישומו על מלחמת רוסיה–אוקראינה. מקרה זה לגישתנו, מהווה דוגמה מייצגת ל-“חולשת” המשפט הבינלאומי בכל הנוגע לקשיי האכיפה במישור הבינלאומי, וכן ביטוי להשפעות הגלובליות של המלחמה מבחינת זכויות האדם.  
ביום ה-24 בפברואר 2022 החל צבא רוסיה במבצע צבאי באוקראינה כדי לכבוש חלקים ממנה. הההצהרה הגלויה של רוסיה הייתה כי מדובר במבצע צבאי מיוחד שמטרתו לגנות את התנהלות אוקראינה ביחס לקבוצות הבדלנים (פרו-רוסים במזרח אוקראינה) אשר קוראים זה מכבר לאוטונומיה. יצוין כי מהלך זה איננו מהלך חד-פעמי. רוסיה כבר ניהלה מבצע צבאי בשנת 2014 שהוביל לסיפוח חצי האי-קרים לידי רוסיה.

האם השימוש בכוח חוקי לאור עקרונות המשב”ל (JUS AD BELLUM)?
המשפט הבינלאומי, ככלל , נועד להסדיר את היחסים בין מדינות ובין פרטים לבין המדינות. עם השנים ובפרט לאחר מלחמת העולם השנייה, התחדדה ההבנה כי עקרון ריבונות המדינה הוא חשוב, אך לא בלעדי. מהלכים שהמדינה מנהלת בתוכה ומחוצה לה אינם עוד עניין של המדינה עצמה בלבד, אלא שיש בהם כדי להשפיע על היחסים בין מדינות ועל זכויות האדם. כך גם בנוגע לשימוש בכוח – זו איננה זכות קנויה ובלעדית של מדינה.

מגילת האו”ם, אשר מהווה אמנה בעלת מעמד מנהגי וקוגנטי – אוסרת על שימוש בכוח. סעיף 2(4) למגילת האו”ם קובע כי “המדינות החברות מתחייבות להימנע משימוש או מאיום בשימוש בכוח ביחסים הבינלאומיים כנגד השלמות הטריטוריאלית והעצמאות הפוליטית של המדינה או באופן שאינו עולה בקנה אחד עם מטרות האו”ם”.

יצוין, כי סעיף זה ולשונו העמומה מולידים לא מעט ויכוחים משפטיים האם התנהגות או פעולה מסוימת עולה כדי שימוש בכוח או מפרה את מטרות האו”ם (למשל: מתקפות סייבר, סנקציות כלכליות ועוד). עם זאת, אין מחלוקת שפלישה צבאית או שימוש בכוח צבאי עולים כדי שימוש בכוח. לאור כך, קשה לטעון כי פלישת צבא רוסיה לאוקראינה, חדירה לטריטוריה שלה, תוך הפעלת כוח צבאי, אינם עולים כדי הפרה של האיסור לפי סעיף 2(4) לחוקת האו”ם.

מכאן נעבור לבחון, האם רוסיה עשויה להצדיק פלישתה לאוקראינה באמצעות החריגים המוכרים במגילת האו”ם לאיסור זה?

חריגים מנהגיים לכלל האוסר על שימוש בכוח
על קצה המזלג, ישנם שני חריגים מנהגיים לכלל האוסר שימוש בכוח: מנגנון הביטחון הקולקטיבי (פרק 7+6 לחוקת האו”ם) וההגנה העצמית (ס’ 51 לחוקת האו”ם).

מנגנון הביטחון הקולקטיבי (מועצת הביטחון) – מועצת הביטחון היא אורגן של האו”ם אשר לה הסמכות לאשר שימוש בכוח. אולם, כאשר מדינה מפרה את האיסור על שימוש בכוח ומשתמשת בו בצורה שמנוגדת לאיסור ולכללי המשב”ל – היא תיענה בתגובה מצד הקהילה הבינלאומית.
תגובה בינלאומית מטעם מועצת הביטחון עשויה להיות בדמות סנקציות כלליות (מכוח פרק 6 למגילת האו”ם) למשל: הפסקת מסחר עם המדינה המפרה, חסימת סחורות, סגירת נתיבי אוויר/ים. אנו עדים בימים אלו ל-“חבילות” סנקציות המוטלות על רוסיה בדומה לסנקציות שניתנות על ידי מועצת הביטחון של האו”ם, אולם הסנקציות הללו אינן מוטלות על ידי מועצת הביטחון, אלא באופן וולנטרי על ידי מדינות המערב והקהילה הבינלאומית, כפי שנראה בהמשך.

במקרים חריגים אחרים, למועצת הביטחון סמכות להתיר שימוש בכוח נגד המדינה המפרה (בכפוף לתנאים מסוימים, לפי פרק 7 למגילת האו”ם). מנגנון זה מבוסס על ההנחה שמדינות לא יפרו את הכלל האוסר שימוש בכוח, אם הן יודעות שיש מנגנון קולקטיבי שיכול לפעול נגדן. רעיון זה נשען על מספר רעיונות: האחד, הוא “ההרתעה”, ואילו השני הוא רעיון ה-סולידריות הכלל עולמית. כך למעשה קיימת ההנחה, כי כל המדינות בעולם יפעלו כנגד המדינה התוקפנית. אף על פי כן, ברור כי הסולידריות הבינלאומית היא מוגבלת, שכן לא כל מדינה תצא למלחמה נגד מדינה אחרת. מתוך הבנה זו נראה אפוא כי חריג זה הוא מסובך להפעלה (גם מנסחי מגילת האו”ם ידעו זאת).

נקודה חשובה בהקשר של מועצת הביטחון – במועצת הביטחון ישנן 15 חברות, מתוכן 5 חברות קבועות, אחת מהן היא, כמובן – רוסיה. המשמעות הפרקטית והאופרטיבית של היות המדינה חברה קבועה, נעוצה בסמכותה להטיל וטו בנוגע לכל החלטה המתקבלת במועצת הבטחון.
לכן, שימוש במנגנון זה הוא קשה במיוחד כאשר מדובר בחברה קבועה. קושי זה מתעצם כשמדובר בהפרה המתבצעת על ידי מדינה שהיא חברה קבועה. כמובן שמנגנון זה מורכב להפעלה גם כאשר מדינה שהיא חברה קבועה נותנת חסות למדינה שאיננה חברה קבועה.

מעמדה של רוסיה במועצת הביטחון יקשה מאוד על השימוש במנגנון הביטחון הקולקטיבי לצורך הטלת סנקציות נגדה שתכליתן לגרום לה לחדול מהפעלת הכוח הבלתי-חוקי ולשוב לציית למשב”ל. אם כן, הסנקציות הבינלאומיות שמוטלות על רוסיה הן וולנטריות ונובעות מגינוי של מדינות המערב לעצם השימוש בכוח נגד אוקראינה. הסנקציות הללו אינן נובעות במישרין ממועצת הביטחון, אך מטרתן זהה – להפעיל לחץ בינלאומי על רוסיה לחדול מהפרת המשפט הבינלאומי.

הגנה עצמית – הגנה עצמית יכולה להיות אינדיבידואלית. כלומר, מדינה פועלת במקרה שהיא מותקפת כדי להגן על עצמה. בנוסף, הגנה עצמית יכולה להיות קולקטיבית כחלק מקבוצה (ברית הגנה). מדינות יכולות להשתמש בכוח כחלק מהגנה עצמית אם תוקפים את אחת ממדינות הברית שלהן. ברית נאט”ו היא המפורסמת ביותר. עם זאת, חשוב לציין, כי הסמכות של מועצת הביטחון לפעול שרירה וקיימת גם כאשר המדינה המשתמשת בכוח עושה כן במסגרת ההגנה העצמית.

סעיף 51 לחוקת האו”ם מאפשר למדינה לעשות שימוש בכוח כאשר נפלה קורבן להתקפה חמושה (או כאשר מדובר באיום קונקרטי וממשי לכך שתותקף בהתקפה חמושה). גם שימוש זה כפוף לתנאים מנהגיים: צורך ומידתיות (פרשת קרוליין). לתנאים אלו יש מספר תכליות: הרצון להבטיח כי השימוש בכוח הוא בבחינת מוצא אחרון וכי אין כל חלופה אחרת פרט לכך. בנוסף, ההגנה העצמית צריכה להיות הולמת להתקפה. זה המקום לציין, כי השימוש בחריג ההגנה העצמית נפוץ ומוכר, בייחוד לנו הישראלים. בהקשר של מלחמת רוסיה–אוקראינה, קשה לטעון כי רוסיה זכאית לעשות שימוש מכוח חריג זה, בעוד שברור שהתנהלותה של אוקראינה מקיימת את תנאי חריג ההגנה העצמית.

חשוב להבהיר כי המשפט הבינלאומי מחייב הגנה על זכויות אדם גם במהלך הלחימה ובמנותק מחוקיותה. עם זאת, אנו עדים למספר ערים באוקראינה הנמצאות במצור, תחת מחסור מתמשך במזון ובתרופות. אזרחי אוקראינה נעקרים מבתיהם ונמלטים למדינות קרובות, כאשר מדינות אירופה נערכות לקליטת מליוני אזרחים אוקראינים כפליטים עקב הימשכות התופת. בד בבד, הקהילה הבינלאומית נרתמת לסייע לאוקראינה מבחינה הומניטרית (ובתוכה גם ישראל), כל זאת במקביל להטלת הסנקציות על רוסיה.

לסיכום, המשפט הבינלאומי אוסר על שימוש בכוח, למעט החריגים שצוינו לעיל. נוכחנו לראות כי המשפט הבינלאומי מתקשה להטיל סנקציות שיובילו באופן אפקטיבי ופרקטי לסיום הלחימה כאשר הכוח מופעל באופן בלתי חוקי. סיבה אחת לכך הוא היעדר קיומו של מנגנון אכיפה פרטי במשב”ל, אלא שהאכיפה תלויה במידה רבה בשיתוף פעולה של המדינות. סיבה אחרת לכך היא הרכבה של מועצת הבטחון אשר מקשה על התערבותה באופן מהיר ויעיל. המשפט הבינלאומי מורכב בעיקרו ממדינות בעלות מטרות שונות ואינטרסים פרטיים – אם כן, זהו הבסיס העיקרי למוגבלתו. למרות זאת, הקהילה הבינלאומית אינה עומדת כצופה מהצד. הסולידריות הבינלאומית אכן באה לידי ביטוי בהטלת סנקציות וולנטריות על רוסיה, וכן בסיוע הומניטרי חשוב הניתן לאוקראינה. נותר לקוות כי הפתרונות הקיימים יובילו לסיום הלחימה ולכינון השלום בהקדם.

מה דעתך? האם את.ה מסכים.ה עם הניתוח שלנו? יש לך עוד רעיונות?
נשמח לשמוע ממך ולהתדיין בנושא בעמוד האינסטגרם שלנו.